阶梯电价改革不仅只是,对发电用煤实施价格临时干预措施

 综合新闻     |      2020-01-14 22:29

去年6月,全国各省市地区都开始实行阶梯电价改革,并从7月正式开始实施新的电价收费制度,也就是从原先的单一或者峰谷电价转变为按照不同用电规模对用户进行阶梯定价的新模式,其时,国家发改委出台阶梯电价改革措施的一条重要理由是,通过改变不同电力用户的成本负担,以“改善电力企业经营状况”,其背景是,在上游环节煤电价格联动的改革诉求下,作为下游环节的用户市场,其电价必须适应煤价变动,尤其是煤价上涨的需要,否则,煤电价格就仍然会出现倒挂,从而出现电力企业“入不敷出”的结果。

阶梯电价改革不仅只是,对发电用煤实施价格临时干预措施。为缓解今年以来因煤电矛盾导致的电力持续短缺局面,中国政府终于打出一套“限煤价涨电价”的“组合拳”。国家发展和改革委员会30日宣布,对发电用煤实施价格临时干预措施,同时上调火电企业发电价格及工商业用电价格,并打破单一居民电价转而试行阶梯电价制度。

事实上,正是在阶梯电价改革的前夕,自2008年10月以来,全国煤炭价格指数从低点的150飙升至2012年年初的190-200左右,也就是说,作为电力发电企业的主要原材料,3年多时间里,煤炭成本上涨幅度高达30%,但居民电价却依然保持在原位,这意味着,居民每多消费一度电,火电电力公司就将多支付相应的成本,这显然才是包括电力企业在内的市场供给方倾向于采取阶梯电价的主要原因,为什么呢?

专家指出,这种政府干预的价格调控行为可以收到短期效果,但下决心推行以市场为主导的煤炭和电力价格形成机制改革才是长效机制。

伟德体育官方网站 ,因为阶梯电价改革的出发点是在现有基础上,多用电则多承担单位用电的电价,用得越多,单位电价则越高,但这里面并没有向下的价格机制,即如果比原来用地少的话单位电价可以变低,由此,现行的电价制度只能称之为固定的阶梯电价制度。所以,从电力企业的角度来看,阶梯电价的直接效应便是增收,帮助他们缓解来自上游环节煤炭价格上涨的压力,而从居民整体的角度出发,则意味着绝对成本的提高。这样的结果本身也没错,按照市场化的原则,让煤电价格进行自行调节对于合理配置电力和煤炭,以及能源资源都是很有帮助的。

电煤方面,发展改革委宣布,自明年1月1日起煤炭企业供应给电力企业的合同煤价涨幅不得超过上年合同价格的5%,同时主要港口5500大卡的市场电煤平仓价格最高不得超过每吨800元,而直达运输市场的电煤价格控制在不高于今年4月份的水平。发展改革委同时表示,这是煤炭价格临时干预措施,待电煤价格在全国范围内基本稳定后将解除。

但问题的复杂性在于,也恰恰是从2012年6月开始,煤炭价格进入下降周期,至今煤炭价格指数环比已经下跌了20%左右,接近于2008年年底的低点,这就是说,在短短1年里,火电电力发电企业的成本已经节约了20%,如果进一步较之于实施阶梯电价制度之前的电力价格,一正一负间,电力企业从中获得的差价可能高达30-40%左右。如此一来的结果是,阶梯电价改革不仅只是“改善了电力企业经营状况”,而且还帮助其获得了巨额的超额利润,而居民则是这个超额利润的最大承担者。就此而言,我们很难说阶梯电价改革“成功地”实现了煤电电价联动的市场化改革目标,也很难断言,市场在能源及电力等资源领域上发挥了基础性的配置功能。这是因为,市场作为一种优化资源配置的制度安排,其最大的功效在于,通过价格机制,使社会各个群体的收益实现初始的均等化,从而提高产出的效率和增进全社会福利。而其中,要实现上述目标,价格必须具备上下浮动的可能性。

今年以来,中国煤炭价格持续上涨偏快的势头。反映市场煤价走势的环渤海动力煤价格11月23日为每吨850元,比年初上涨74元,涨幅达9.5%。这导致以燃煤发电为主的火电企业成本快速上升,出现巨额亏损,不太愿意购煤发电,从而造成中国东中部和南部地区电力供应紧张。数据显示,今冬明春全国最大电力缺口约为3000万千瓦,相当于全国发电装机容量的3%。

煤价无法有效倒逼电价的最大后果在于,其一,从直接效果来看,在煤价下跌时,电力企业看似从阶梯电价制度中占到了便宜,但在长期里,煤价不可能一直下跌,到下一个煤价上升周期到来后,电力企业便将在固定的阶梯电价制度中尝到苦果,一旦煤价涨幅超过电价上升幅度的范围,电力企业的负担将可想而知。

发展改革委价格司负责人认为,5%的涨幅可以调动煤炭企业兑现合同煤供应的积极性,而800元的市场煤最高限价仍可保障煤炭企业获得较好利润,不会影响市场供应。中国煤炭存在合同煤与市场煤的价格“双轨制”,全年合同煤供应量约在7亿吨,占全部发电用煤的40%,价格比市场煤便宜200-300元。

其二,从间接的效果来看,居民并不直接与煤炭市场及价格发生关联,但就居民的角度而言,固定的阶梯电价制度实则极大地约束了电力消费的积极性,即电力消费再无价格弹性可言,切断居民与电力价格,以及居民与煤炭价格间市场传导的结果是,煤炭价格既然无法影响电力价格,那么再低的煤炭价格也都无法对居民的电力消费形成有效激励,这必然意味着资源配置的扭曲。而居民—煤炭间激励机制的缺位及其后所形成的扭曲,其效应必将进一步传导到国民经济的其他部门,一方面,扭曲的电力价格及支出对居民储蓄及其他消费形成挤占,从而破坏其他消费品市场的供需平衡,引致价格下降,并减少供给;另一方面,如果煤炭的价格久居低位,从电力使用的角度看,这似乎有利于我们保护能源资源和环境,但从发电及能源利用的结构来看,煤炭价格洼地一旦成型,受价差刺激,会有很多替代性能源需求转向煤炭,即便是电力企业本身,也会倾向于采用更多廉价的煤炭资源,譬如从油气改用煤炭。长此以往,我们的能源结构并不是更“轻”,反而是会更“重”。况且,这样的价格环境无疑还对可再生能源的利用和发展极为不利。一定程度上,较高的煤炭市场价格,而不是电力价格才会真正为太阳能等可再生能源创造积极的市场比价关系。

“这种政府干预行为短期可以控制煤价上涨势头。”厦门大学中国能源经济研究所教授林伯说。他同时担心,允许5%的涨幅后合同煤仍与市场煤有较大价差,煤炭企业是否有动力保障目前仅为50%左右的合同煤兑现率。他认为,实现政策效果的关键在于政府加强监管。

基于以上的理由,我们认为,从理论上来看,电价的固定阶梯化制度应仅是一种朝向浮动电价制度的过渡性工具,这是因为,电价改革的目标应着眼于全社会资源能源环境的保护,而不是仅仅维护某个部门的局部利益。唯有通过市场,让煤电形成真正的灵活联动关系,再辅之以环境税收等政策工具,才能有效地实现社会福利公平分配,资源环境有效保护的可持续发展目标。

为实现调控煤价的政策效果,发展改革委此次要求各地方政府取消自行设立的涉煤基金和收费项目,以促进煤炭市场顺畅流通,帮助煤炭企业缓解经营压力。同时国家将通过释放煤炭产能以增加电煤供应,并通过调配铁路运力及加快铁路建设,提高电煤运输能力。

(作者系复旦大学环境经济研究中心副主任)

由政府管控并滞后于煤价涨幅的电价,这次有了较大幅度提高。发展改革委宣布,自12月1日起,将全国燃煤电厂的上网电价平均每千瓦时提高2.6分钱,将随销售电价征收的可再生能源电价补贴标准由现行每千瓦时0.4分钱提高至0.8分钱,传导到终端非居民销售电价就是平均每千瓦时提高3分钱。

“2.6分钱应可弥补发电企业亏损,提高其发电意愿,暂时可缓解煤电矛盾,保障全国电力供应。”中国电力企业联合会统计部主任薛静认为。发展改革委的数据显示,占到全国一半发电装机容量的中央五大发电企业前三季度火电业务已亏损266亿元,资不抵债的企业数量超过20%,导致部分发电企业出售发电资产并缓建新的火电项目。

中国10月份居民消费价格总水平同比上涨5.5%,已连续第三个月回落,为这次上调电价留出了空间。受访专家认为,销售电价提高3分钱对CPI不会造成太大影响,但可能会对工业生产者出产价格造成滞后性影响。

“对占到全国八成用电量的工商业者来说,上涨3分钱不算小数目。但好处是可以抑制不合理的用电消费尤其是高耗能行业的过快增长,从而促进中国经济结构调整和节能减排。”薛静说。

除了压煤价、涨电价,中国政府打出“组合拳”的第三招是试行居民阶梯电价制度,宣布将现行单一形式的居民电价,改为按照用户消费电量不同实行不同电价标准,电价随用电量增加而呈三级阶梯式的逐级递增。同时将对低收入群体提供每户每月10千瓦时或15千瓦时的免费用电量。这一政策需由各地方政府履行价格听证程序后实施。

林伯强认为:“实行居民阶梯电价兼顾了效率与公平。既保证80%左右的居民电价保持基本稳定,又能促使用电量多的居民用户多负担电费,还可以发挥价格杠杆的作用以促进节能减排。”据统计,2010年中国用电量最多的5%高收入家庭消费了24%的电量。

发展改革委价格司负责人表示,在实行居民阶梯电价的同时鼓励实行居民峰谷分时电价,并要求各地制定居民峰谷分时电价办法。

受访专家认为,这次政策“组合拳”兼顾了煤炭、电力企业和终端用户等各方利益,可暂时缓解煤电矛盾,但实质还是行政主导的权宜之计。更为有效的措施应是煤电联动机制,进而建立由市场主导的煤电价格形成机制。

“实行煤电联动,是在不调终端销售电价的前提下,上调发电企业的上网电价,而电网的涨价压力由国家补贴来消化;同时,为抑制煤价上涨冲动、防止陷入联动联涨的怪圈,可对煤炭企业征收特别收益金即暴利税,用于补贴电网。”林伯强建议。