城镇化与环保如何实现双赢,纵观中国经济自改革开放以来的发展历程

 教育有料     |      2020-01-14 22:13

伟德体育官方网站 ,新型城镇化强调有质量的城镇化,其目的是实现收入翻番,其核心是从土地城镇化向人口城镇化过渡,其理念是“集约、智能、绿色和低碳”,其抓手是农业转移人口的城镇化,其支撑是农业现代化,其手段是围绕市场机制深化改革,其前提是工业化,而其约束则是“美丽中国”。“美丽中国”的重点在于“建设社会主义生态文明”,实现“天蓝,地绿,水净”,受资源环境条件的限制,有必要厘清新型城镇化与美丽中国两大战略间的诸多理论与实践关系。

在新型城镇化发展和城市群建设中,考虑绿色发展有助于推动产业结构升级和经济健康转型,为各界所关注,既是政府施政的焦点,也是企业发展所应关注的重点。

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第一,增量与减量的关系。

城镇化程度被认为是一个国家经济由低收入向中高收入水平转型的一个重要衡量标准。纵观中国经济自改革开放以来的发展历程,城镇化进程与能源需求和环境污染存在紧密的逻辑关系。经济快速增长推动了城镇化进程,城镇化进程提高了整体能源消费水平,城镇化进程中的基本特征是高耗能产业的迅速发展和污染排放急速增加。随着中国收入水平提高,智慧和绿色发展逐渐成为新的城市化方向。

题图:新修订的《中华人民共和国环境保护法》将于2015年1月1日起施行。

从环境核算的角度来看,新型城镇化做的是增量发展。新型城镇化的直接结果必然是扩大经济和收入的总规模,其间接效应则意味着加大资源环境能源的利用程度。建设美丽中国刚好相反,要想实现“天蓝,地绿和水净”的目标,就要在最大程度上减少对资源环境能源的依赖,其本质是减量化发展。当下,“增量发展”与“减量发展”的两种发展诉求都是服务于中华民族永续发展的共同目标而不可偏废,如何做到两者的协调与统一,是保证未来新型城镇化与美丽中国建设同步共进的关键所在。其中,最为可行的出路在于,将“减量发展”作为“增量发展”的相对约束,同时,将“增量发展”作为“减量发展”的实施途径。也就是说,一方面,新型城镇化不可走高排放、高污染的老路,应该转而遵循建设美丽中国的生态文明原则,通过技术进步,制度优化来提高资源能源环境的配置效率,以最小的代价来推动城市化进程。另一方面,建设美丽中国也要以促进发展和人本主义为导向,让更优化的生态环境服务于增进社会总体福利的现实目标,而不是仅仅是实现为了环境而无限度地保护环境的“虚无”目标。当然,增量与减量的权重与比例关系可以根据不同发展阶段与相应的承担能力进行必要的调整。

2016年中国城镇化率为57.4%,与高收入国家80%左右的水平相距还较远。未来中国还有数亿人口将迁居城镇,居民能源消费量还将大幅增加。大规模城镇基础设施和住房建设所需要的大量水泥和钢铁只能在国内生产,因为国际市场无法为中国提供如此大规模的钢材和水泥。因此,中国城镇化进程不可避免地面临着环境污染排放等诸多挑战。新盛唐集团为大家详细解读新型城镇化中低碳行业的发展机会,希望大家可以参考!

人民日报整版聚焦讨论城镇化与环保如何双赢

第二,集中与分散的关系。

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来源:人民网-人民日报 2014年07月20日

基于上述增量与减量发展的关系,进而派生出的一个问题是如何依循建设美丽中国的生态文明原则来推进城镇化,其中最为关键之处在于,究竟多大规模的城镇才是符合“集约”要求的城镇化水平,规模大小则意味着不同的集中与分散程度。一般而言,注重效率的经济学理论都偏好“集中”,“集中”无疑可以给城镇发展带来规模效应,并促进集聚以及造成示范和扩散。对此,最新的理论研究或还表明,“集中”有利于环境保护,因为通过集中,能源资源环境的利用效率也相应地得以提高。但问题在于,“集中”真的有利于建设美丽中国吗?集中后,总体上能源资源环境的边际产出的确提高了,但由此带来的另一个后果是,中心地区的各种生产与生活环境污染排放规模也更大了,更加集中了,正如大城市的雾霾程度会高于中小城市,提高资源环境利用效率的另一面或许就是环境污染排放的转移分布,即伴随着城镇生产和生活的集中而从其他地区转移到城镇中,最后,这一转移过程的结果便是,集中的城镇将被迫重新进行“分散化”,譬如高污染和高排放的产业逐渐被淘汰和转移,或者很多城市中心人口重新向郊区或者中小城市回流,这些其实都是公众出于建设美丽中国诉求而对城镇过度集中进行重新选择的“纠偏”机制。就此而言,在新型的城镇化过程中,适当的集中(譬如交通领域),必要的分散(譬如能源利用领域)才是建设美丽中国的必由之路。

新型城镇化低碳转型

《国家新型城镇化规划》指出,新型城镇化应坚持优化布局、集约高效,生态文明、绿色低碳。这表明,加强环境保护是新型城镇化的题中应有之义。那么,城镇化与环保如何实现双赢? 本期观察版聚焦这一问题。——编 者

第三,人与自然的关系。

比如说,中国建筑节能协会能耗统计专业委员会发布的《中国建筑能耗研究报告(2016)》显示,2014年我国人均建筑用能仅相当于“美国的1/5,德国的1/3,日本、韩国的1/2”,而建筑用能总量已仅次于美国,位居全球第二。未来城镇化过程中的节能减排问题形势严峻。要应对能源和环境问题,中国可以把城镇化进程作为节能减排和低碳发展的机会。

周周注:2014年7月20日人民日报第5版共刊发三篇文章,分别是:

新型城镇化的核心理念是从土地城镇化向人口城镇化过渡,也就是解决农业转移人口的入城及福利问题。首先,这显然符合社会福利均等分配及公平的诸多原则,有利于以人为本地建设美丽中国。但就建设美丽中国的生态环境视角而言,这一理念的必然后果是缩小人均资源能源环境的福利边界,也就是说,在总量规模既定的情况下,人口城镇化以及扩大农业转移人口社会福利必然意味着提高了城市的资源环境压力,尤其是在刚性效应的影响下,人口社会福利的进一步提升还会继续对资源环境造成更大的挤压。对此,我们必须正视在人口城镇化背景下所形成的新的“人与自然”的紧张关系。一方面,城镇将吸纳更多的资源与环境容量;另一方面,推进人口城镇化后,农村地区也将因此而提高平均的社会福利水平,从而加大“人地”矛盾。在此,可行的途径在于,将建设美丽中国作为重要指标纳入到城镇人口社会福利的评估体系中,从而让资源节约与环境保护作为内生变量与社会经济发展的其他指标共存共生,在全社会范围内倡导“有节制”的现代化生活方式,以全体城镇人口的有限度社会福利来换取农业转移人口的城镇化,以同步实现效率、公平与可持续发展。

在城镇化过程中,选择不同的经济发展方式和能源环境政策,能源消耗和环境污染可以有迥异的结果。由于新能源清洁环保的特性,可以把它作为城镇化进程中满足能源增量和减排的重要力量。那么,新能源发展在中国城镇化进程中能起到预期的作用吗?

让环保为美丽城镇护航—访环境保护部副部长吴晓青

第四,国内和国外的关系。

一、发展分布式能源是中国低碳清洁发展之路

确立环境底线 建设新型城镇—关于积极应对城镇化中环保挑战的调研报告

新型城镇化过程必须正确理解并解决当下社会在“美丽主义”上的内外诉求及相互的关系。其一,世界范围内,主要发达国家和新兴工业化国家都曾不同程度经历过大规模环境污染的阶段,期间他们或多或少地通过享受体现为环境承载力的本土或外部环境红利来获得经济增长成果,事实证明未能充分利用环境红利或彻底丧失环境红利的国家都无法获得较强的竞争力。中国的发展也无能例外,随着工业化生产和生活方式的进一步深入,环境污染进一步扩散与加剧,中国国内可资利用的环境红利越来越有限,并在加速衰减,环境承载能力的下滑还使得环境污染及事件进入爆发期,阻断并扭转这一趋势已是当务之急;其二,在全球化与信息化发展的影响下,环境知识及信息在全社会和国内外都更加普及和通透,在此基础上,社会公众对于环境保护与经济发展间的关系也持更为理性和务实的态度,环境质量已经成为社会幸福感和满意度以及凝聚力的重要来源。总体上,在现有的经济发展阶段,社会的环境保护诉求及能力都较之前有大幅提高,不同地区,不同群体在环保上的共识性已然形成,这是新型城镇化过程无法回避的一个基本事实和民意基础;其三,新型城镇化不可回避的另一个事实是“环境保护”作为一种在主客观上都具有普遍价值和意义的理念继续在全球发酵,如果说上一轮环境保护主义运动的重点仅在于发达国家自身,具有很大的本土和局部性,那么,这一轮新的环境保护主义运动的焦点或对象就是中印等发展中国家,这扩大了环境保护的适用范围,从而使其变得更具世界性和普遍性。就此而言,中国已经没有空间和余地来通过转移等手段来进行规避和拖延,事实上,改善自身所处环境的迫切需要已经使得“美丽主义”内生为新型城镇化的重要发展诉求。

发展分布式能源是中国低碳清洁发展的必由之路,也是满足城镇化进程能源需求增长的重要手段。可以说,中国的城市分布式能源利用刚刚起步,发展空间很大。分布式能源大体分为三类:一是分布式风电、光伏发电和地热等,可以与节能建筑一起来做;二是用户侧小型天然气冷热电一体化;三是余热发电,利用工业废气、生产蒸汽发电。这些分布式的能源利用可以替代或减少煤炭消费,大幅减少城市污染排放。

城镇化的国际经验

第五,工业与一产,三产的关系。

二、新能源与城镇化过程中的建筑节能关系密切。

让环保为美丽城镇护航

在协调和统一城镇化与建设美丽中国的诸多政策选项中,调整产业结构显然是可借助和依赖的重要途径,一般而言,工业制造业对资源环境的依赖度较高,其中尤其是重化工产业对资源环境的影响最大,而农业和服务业对资源环境的依赖度则相对最低,由此,出于建设美丽中国的需要,大多数城镇都会倾向于发展更“轻”,更“软”的产业,譬如金融贸易旅游会展等城市服务业,但这样一来,受限于一定发展阶段中一国和地区相对锁定的产业结构和比例关系,仅凭“一产”和“三产”实则并无法为城镇的发展提供所需的支撑性产出和福利,包括就业和收入,这样的发展思路实际上已经使得很多城镇陷入了产业结构“过轻”“过软”的“低水平发展”陷阱之中,其表现是,“三产”的数量水平过高,而质量水平则偏低,由于没有足够的收入来源,城镇也由此而不得不陷入从“圈地”到“卖地”再到“圈地”的恶性循环之中,而美丽中国的目标最终也无法得以落实。因此,从产业结构上,真正平衡城镇化与美丽中国建设的方法在于,以长期发展为目标,通过区位优势获得竞争力,创造财富和福利,不仅在理念上,更要在能力上为建设美丽中国进行必要的准备和铺垫。毕竟,城镇化和建设美丽中国都有必要以“过日子”的心态来进行长久谋划,而不可急功近利。

目前国内城镇建筑的能耗占城镇能耗的20%左右。与发达国家相比,普遍存在能耗高、效率低,保温隔热技术水平相对落后等问题。如果按照国际先进水平来提高和加强建筑设计和能效标准,并进行严格的监管和节能审计,可以有效推动城镇化进程中的建筑节能。而太阳能、风能、地热能等新能源在建筑上的应用,应是今后建筑节能的重要组成部分。

——访环境保护部副部长吴晓青

第六,节能与减排的关系。

以太阳能建筑为例,可以从太阳能热水和采暖建筑,发展到可以集成太阳能光电、太阳能热水、太阳能吸收式制冷、太阳能通风降温、可控自然采光等新技术建筑等。近几年,国内光伏产能严重过剩,政府今年出台了一系列刺激政策,希望尽快扩大国内光伏终端利用,而城市分布式光伏是政府极力推崇的消纳市场。因此,太阳能不仅在城镇化节能减排中有着巨大的发展潜力,也成为整体做大国内光伏终端市场的一个重要环节。

本报记者 彭国华 李林宝

体现到直接而具体的政策措施中,建设美丽中国在目前可以分解为两部分内容:节能与减排,分别与城镇化进程中实现“资源节约”和“环境友好”的两型社会相对应,一般地理解,因为能源利用本身会带来环境污染排放,因而这两方面内容是统一在一起的,也就是通过节能可以做到减排,而减排也就意味着节能。但在新的背景下,有必要重新审视两者间的关系,从而进一步厘清其中的重点。其一,随着新能源科技及生产还有能效产品的迅猛发展,相对于传统的供能方式,能源利用并非就带会来大量的环境污染排放。其二,随着能源清洁化进程的加速,城镇面临的减排对象更多地是与能源无关的污染物,包括水体污染,土壤污染以及部分的大气污染等,处理和减排这些污染物的过程其实是会提高能源利用水平。就此而言,未来新型城镇化遵循美丽中国建设原则的重点将进一步集中在“绿色”,即更加清洁的空气,水资源等环境,和“低碳”,即更少的温室气体排放上,前者固然是体现为传统意义上的“环保”,但后者的方向则更注重“节碳”,而并非传统意义上的“节能”。也就是说,“节能”的重点在于减少“碳排放”,因而,减少包括“碳排放”在内的所有环境污染排放将逐步取代“节能减排”的政策手段,成为致力于美丽中国建设的新型城镇化的突破口。

但是,新能源分布式发电除了比较敏感的政府补贴支持(如分布式光伏发电电价补贴标准),还需要时间去认识、理解和建设,而且从量上说,中国城镇化进程的能源支持将依然是以常规能源为主。此外,新能源城市利用上存在前期投资较大、回收年限较长等问题,因此除了政府提高和规范节能标准和认证,也需要政府和金融业的政策激励和融资支持,以驱动技术创新和资本投入。

人民视觉

第七,生产与消费的关系。

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我国快速发展的城镇化,对环境保护提出了严峻挑战。这种挑战有哪些具体表现,如何有效应对?如何推进新型城镇化,实现城镇化和环境保护双赢?带着这些问题,记者近日采访了环境保护部副部长吴晓青。

在新型城镇化与建设美丽中国的同步发展中,有必要从生态文明的角度重新界定和处理生产与消费的关系。在很多城镇的第三产业比重不断升高并超过第一产业和第二产业的背景下,建设美丽中国的焦点也有必要从原先以工业企业生产污染减排治理为主向工业企业生产减排和居民生活消费减排并重治理的格局转变,这意味着,在新的发展阶段里,新型城镇化的主体,目标,重点及杠杆性政策工具都将有所变化。一方面,在前期环境治理工作取得成效的基础上,工业企业生产领域的减排及生态文明建设将逐步从量变走向质变,这在很大程度上扩大了社会经济开展减排机制创新的空间和余地。在现阶段,工业企业生产领域的环境治理已经具备了开展尝试行政命令控制之外的制度安排的可能,包括更加严格的环境立法,界定更加明确的环境产权,更加具有弹性和效率市场机制。这将为政府逐步退出环境污染排放的直接管制创造条件,转而通过更多的法律手段和市场手段来实现环境服务和相关资源的优化配置。另一方面,基于当前发展现状的分析表明,作为消费者的居民在美丽中国建设中的作用将更加突出,显然,所有致力于美丽中国建设的政策及制度设计也都有必要与这一发展趋势同步。一方面,赋予城市居民在环境治理框架中更加重要的角色,使其在参与环境治理的过程中发挥更积极的作用;另一方面,在诸多的美丽中国建设建设领域中,也要进一步将城市居民的生活消费排污行为纳入到环境治理的市场框架内,使其承担相应的经济责任和义务。

新型城镇化

环境保护是新型城镇化的重点内容和重要标准

第八,计划和市场的关系。

三、合理的城镇规划是节能减排的最主要方面。

记者:在新型城镇化发展战略中,加强环境保护有何重大意义?

基于传统的“外部性”理论认知,环境部门作为一个特例,被长期刻意地排除在“市场”之外,受到严格的“计划性”管理和管制。其中既包括规划和设定环境部门的利用需求,以各种污染物的排放总量为主,也包括管理环境部门的保护供给,主要以治理投入,治理标准等为代表。环境部门的管理计划显然并没有很好地克服所谓的“外部性”,事实上,无论是环境服务的供给还是需求,其实际发展程度都严重脱离设想中的“计划”,从而造成极大的资源浪费和低效。环境部门与非环境部门之间形成了极强的“二元”结构,长期以来,非环境部门正是从环境服务的低估定价中获益而发展,这样的“剪刀差”定价体系无疑可以在某个特定的时间和空间内使社会经济受益,并由此进一步地对发展本身形成锁定效应。就此而言,如何从理念上纠正“市场选择性失灵”,以及如何用好“市场”来扭转“二元结构”实属解决城镇化进程中的环境问题,建设“美丽中国”的重中之重。其一,建设美丽中国是一个系统的社会工程,需要运用市场在最大范围内进行资源的总动员。其二,承认市场主体在环境部门中的利益诉求及相应的经济理性,避免环境保护被过度地“外部化”。其三,明确市场主体在环境服务上的各种应用权利,在此基础上,市场各方才能具备较为对等的博弈能力,并形成合理的治理结构和共享机制,夯实价格优化配置环境资源的制度基石。总体上,在推进城镇化的同时建设“美丽中国”不能让市场被选择性地失灵,更加不能脱离市场,唯有善用市场才是根本的出路。

城镇化进程中的绿色工业发展,以及合理的城镇规划,将成为实现城镇化过程中节能减排的最主要方面。城市化绿色工业至少包含三个方面的含义:第一是工业系统更加“绿色”,如淘汰落后产能,培育发展战略性新兴产业、循环利用和现代生产性服务业等;第二是推动企业行为的绿色转型,让企业的生产、经营、环境管理体系和产品等各方面都能实现能效提高和环境友好,使得生产过程更加节能环保;第三是促进专业化的现代节能服务,比如合同能源管理等,解决消费侧的节能减排问题。

吴晓青:在新型城镇化这篇大文章中,环境保护既是基础,也是短板;既是新型城镇化建设的重点内容,也是新型城镇化的重要标准。

第九,产权与市场的关系。

城镇规划应该是城镇化进程最重要的一环,政府应在城镇规划中尽量加入节能环保细节,更多考虑节能基础设施,设定一系列城镇发展节能减排指标体系,包括构建城镇可持续发展的测度,明确城镇低碳发展的目标和确立政府低碳管理的实施准则,来指导城镇化进程的设计和建设。与城镇规划相配合,政府可以制定和执行积极的能源环境政策,加快新能源在城镇化进程中的利用,减少基础设施、住房建筑的“碳锁定”,提高城镇化进程中的能源效率,使得城镇能源结构更为清洁高效。

环境资源是新型城镇化发展的基础。植物离不开阳光,鱼儿离不开水。城镇化要推进,人们的生产生活水平要提升,也离不开环境资源的支持。城镇化发展不能罔顾环境资源支持能力,无限制地索取、消耗、排放。

城镇化进程中公众在环境(和资源)产权上的缺失是造成环境保护内外有别,从而形成“市场失灵”的重要原因,客观上基于忽视环境产权的制度安排设定使得非环境部门规避其相应的“外部成本”及法律责任,从而为这些部门的快速发展创造条件。首先,就环境服务的内涵与定义而言,排除不确定的因素之外,环境服务的内容是可以给定的,这为环境产权的界定提供了可能的条件。其次,从环境服务的生产和消费,到质量,再到福利,其传导和比价关系,我们完全有能力计算出来,至少是有可能计算出来。进一步而言,界定环境产权的最大好处在于让大家的行为有了更加明确的博弈机制,或者是让社会经济具备了更加完善的治理机制,实际上,最好的环境保护方式未必是政府主导的,反而恰恰是市场本身,让拥有环境产权的各方主体进行相互博弈和制衡,这是最直接,也是最有效的方式。反之,如果环境产权缺失,那么市场主体不仅没有保护外部环境的积极性,欠缺反面的制约机制,同时,也因为不拥有自身所处环境的产权,而缺乏保护的正向激励,其结果就是在集体无意识下内外环境都遭到破坏,这便是当下对环境部门进行产权意义上的市场“选择性失灵”的后果所在。

环境保护是新型城镇化的重点内容。习近平同志在今年党外人士座谈会上提出,要“积极稳妥推进城镇化……始终节约用地,保护生态环境”。国家新型城镇化规划将“生态环境明显改善,空气质量逐步好转,饮用水安全得到保障”作为重要目标,并提出建立完善生态环境保护制度的任务措施。

第十,城镇与非城镇的关系。

环境保护是城镇化“新型”“健康”的重要标准。中央城镇化工作会议提出,要“依托现有山水脉络等独特风光,让城市融入大自然,让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”。可以说,环境保护做得好不好、环境质量好不好,是城镇化健康与否的重要标准。

出于建设美丽中国的迫切需要,新型城镇化不仅有必要关注城镇内部的发展,更有必要优化城镇外部的发展。一般而言,从城镇化过程中,人们往往会首先观察到城镇内部诸多的资源环境问题,因而便有理由加大城市内部生态文明建设的各种投入。实际上,城镇的外部地区是新型城镇化的重要变量。以交通为例,车辆本身的最大强处或效用在于中远途交通和运输,而不在短距离交通,人们之所以现在将车辆大材小用,用于城内的上下班和接送,只是因为他们没有从中远途交通中获得最大的效益,为何呢?限于城镇外部相关发展的滞后,中远途交通对于城内的人而言还不够便利,同时也缺乏吸引力。反言之,如果真正保护和建好城外的地区,既包括乡村,更包括自然环境,让车辆有更多的可能在这些城外的地区流连忘返,那么便会减轻车辆对城镇本身的压力,也有助于减轻城内的诸多压力。就此而言,实现“以外促内”,以非城镇地区的“美丽建设”为新一轮城镇化创造有利条件,包括释放出更多的空间,节约资源,保护环境,平衡生态,美化自然,这些都将在根本上有效地提升城镇赖以生存的生产力源泉,为城镇的后续扩展提供强有力的支撑。

我国城镇化进程中的环保问题不容忽视

(作者:复旦大学经济学院 李志青)

记者:随着城镇化持续推进,我国环境保护面临哪些新的形势和挑战?

吴晓青:我国环境保护从城市起步,改革开放以来取得很大进展。但城镇化的持续深入推进,为环保工作带来了新挑战,环境治理难度在加大。例如,传统的大气煤烟型污染尚未得到解决, PM2.5、臭氧等新型污染问题又接踵而至;水量性缺水问题尚未得到根治,水质性缺水问题又进一步凸显;生产领域的环境问题居高不下,消费升级带来的新型环境问题日益突出;传统污染防治问题尚未彻底解决,市民对优质生态产品的需求与对环境健康的关注迅速上升,环境质量改善与市民预期差距较大;等等。

当前,我国城镇化处于由中期向后期发展的阶段,环境压力将持续加大且短期内难以缓解。预计到2020年我国城镇化率将提升至60%,而城镇化率每提高1个百分点,将增加城镇人口1300万左右。我国每年增加生活垃圾520万吨左右、生活污水11.5亿吨、多消耗8000万吨标煤。未来中小城镇发展还可能导致不同区域、城市群间由隔离式的“碎片污染”转为“连片污染”,环境保护将面临更大挑战。

记者:在处理城镇化和环境保护的关系上,当前存在哪些突出问题?

吴晓青:主要是两个方面。

一是认识不足、供给滞后。一些地方对环境保护的认识和重视不够,存在重增长、轻环保的观念,生态环境要给经济发展、城镇建设让路,环境保护处于末端补救的被动局面;城镇环保治理投入处于旧账未还又添新账状态,环境治理速度滞后于城镇扩张与经济发展。

二是底线不明、约束不力。一些地方城镇化发展缺乏环境底线思维,缺乏对大自然的敬畏和尊重,山体、河流、湿地、森林、田园等被肆意占用,污染物无限制排放,环境退化甚至丧失功能,环境保护法规条例的约束性不够、不强、不硬,开发强度超过环境资源承载力上限。

正视挑战与问题,明确思路和对策

记者:如何有效解决上述问题?

吴晓青:解决这些问题,需要深刻认识环境资源的基础性作用,补短板、强基础、提质量,努力将城镇的发展规模、发展方式、开发强度控制在生态系统和环境资源可承受的范围之内。

补短板,就是向污染宣战,出重拳,用重典,切实解决好关系群众健康的城镇灰霾、水体黑臭、土壤污染等重点问题,让长期超负荷的城镇内河水体、大气环境得到休养生息,大幅提高城镇生态产品、环境公共服务的供给水平。

强基础,就是以城市环境总体规划为依据,以城镇环境空间管控为重点,划定城镇生态保护红线,从源头构建生态功能维护和城镇建设协调发展格局,以环境承载定发展。

提质量,就是明确资源开发利用底线与主要污染物排放上限,将环境质量不降级作为发展的前提,确立城镇环境质量基线,维护城镇环境功能定位,提升新型城镇化的整体质量,建设美丽城镇。

记者:制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性。实现城镇化与环保双赢,需要健全和完善哪些制度与政策?

吴晓青:积极应对城镇化进程中的环保挑战,应重视制度的保障作用、政策的限制和导向作用。当前,可以着重抓好以下两个方面的制度建设。

建立健全城市环境总体规划。城市环境总体规划是“十二五”环保规划提出的一项重要任务和基本制度。总体规划以提升环境服务功能为目标,以生态保护红线、环境质量底线、环境资源上线等为抓手,为城市建设、资源开发和环境保护提供先导性、基础性依据。目前环境保护部组织的城市环境总体规划试点顺利,下一步需要扩大试点范围、完善管理制度,提高执行力,加强与城市总规、土地总规及经济发展规划的衔接融合,力促多规融合、一张蓝图干到底。

建立健全城镇建设、重大产业发展、产业园区规划环评体系。将规划环评作为推进新型城镇化的重要手段,强化执行力度。严格控制“两高一资”、产能过剩行业低水平建设,对环境质量不能满足功能区划要求的项目限制审批。完善城镇环境质量标准、污染物排放标准,推进重点行业清洁生产和提标改造。进一步推进落实重点区域火电、钢铁、石化、水泥、有色、化工等六大行业以及燃煤锅炉执行大气污染物特别排放限值。强化城镇环境问题诊断、环境资源承载力监测评估等领域科研突破。支持企业技术减排与环保技术创新,促进产业绿色化、清洁化。

确立环境底线 建设新型城镇

——关于积极应对城镇化中环保挑战的调研报告

环境保护部环境规划院调研组

最近,环境保护部环境规划院围绕如何积极应对城镇化中的环保挑战这一主题开展了系列调研。从调研情况看,当前一些地方城镇化发展对自然生态和资源环境造成了较大破坏,迫切需要建立严格的环境底线制度,对城镇建设的格局、规模和质量进行合理引导和管控,确保城镇化发展真正新型、绿色、健康。

我国城镇化发展面临较大环保压力

我国资源短缺、环境脆弱,城镇人口产业集中、环境矛盾尖锐,多年来城镇化快速发展积累了不少环境问题。若不提高城镇化质量,势必冲击环境底线,带来更大的环保压力。

调查发现,当前一些地区仍将城镇扩张、新城新区建设和土地资源大面积开发作为城镇化发展的主要途径,大拆大建、削山填湖,不断蚕食生态空间。不少高风险的化工园区、污染企业布置在城镇风道和水源上游,对当地大气、饮水、居住安全造成威胁。为此,需要进一步明确:城镇山水结构、风道河流、生态系统是大自然演化的结果,实施符合环境系统发展规律的空间环境管控是新型城镇化发展的第一条底线;环境资源是稀缺资源,环境承载能力不能无限透支,确立环境资源开发利用阈值是新型城镇化发展的第二条底线;健康安全的环境质量和优质的环境公共服务是人们健康幸福生活的基础,这是新型城镇化发展的第三条底线。

建立严格的空间环境管控制度

尊重自然山水格局,建立严格的空间环境管控制度,形成人口资源环境相协调的国土开发格局和城镇格局,是优化城镇化发展格局的必要手段。城镇化发展必须尊重自然环境、尊重自然规律,规划发展的城镇体系要适应区域生态环境格局。例如,湖北省宜昌市自然地形呈喇叭口状,风往西吹,水往东流;福建省福州城区外的闽江口是城市的主要风道,简单的东部开发或者西部开发布局都不利于城市环境保护;广东省广州市南沙是珠三角城市群的几何中心和大气敏感区,应从区域环境安全角度考虑城市发展布局。这些都需要利用精细化的规划评估模拟技术,对重要的红线空间区域实施强制性保护,形成有利于污染物扩散、空气质量改善的城市和产业布局。

实践证明,基于区域性环境安全考虑实施空间环境管控,可以事半功倍,从源头减少环境破坏。环境保护部环境规划院研究编制的《珠三角区环保规划纲要》,将12.13%的地区划分为红线区域严格保护,识别了一批大气环境敏感区并限制大气污染项目布局。这是我国空间环境管控的最早实践。规划实施10年来,禁止了燃煤电厂新建,否决了石油炼化等大气污染项目在南沙的布局,有效降低了环境风险。

确立环境资源开发利用的底线

确立环境资源开发利用底线,遏制对大自然无限制的索取,是新型城镇化的重要内容。当前,一些地方对环境资源过度开发、低效利用,透支了城镇化发展的元气。一些水资源短缺地区却以高耗水的农业为主导产业,争上煤化工项目;一些大气污染严重的地区,仍在发展煤炭、冶金项目;部分城镇和产业发展与环境容量及其分布特征极不协调,污染物排放和能源资源消耗长期超负荷,亟待实施环境承载力危机管理。

城镇化不能处处瞄准超常规发展,处处建设中心城市,无节制地消耗能源资源、排放污染物,而要切切实实以环境资源承载力为基础,认认真真分析买不来的“环境家底”,确立环境资源开发利用底线,建立最大允许土地开发比例、最大水资源开发利用总量、环境容量承载率、污染物排放总量、煤炭消费总量、机动车保有总量等一系列阈值,加大治污减排力度,提高环境资源利用效率,改善环境系统交换条件,使城镇化速度、规模与区域环境资源承载力相匹配。

守住环境质量健康安全的底线

守住环境质量健康安全的底线,努力提供优质生态产品,是新型城镇化的标志之一。城镇承担着维护区域、流域生态环境安全的功能,但一些地方忽视或者没有明确城镇的环境功能,环境保护要为经济建设让步,通过牺牲环境来换取一时增长,造成了较为严重的后遗症。目前,我国城镇环境质量改善滞后于城镇化发展和人民需求的提升,灰霾天气、黑臭水体、污染场地等影响了人们的健康和生活品质。部分城镇空气质量较差,灰霾已经成为常态;部分城镇集中饮用水源不达标,城镇河流一度成为下水道、垃圾河。

新型城镇化必须将环境质量安全保障作为必要条件,健康安全的环境质量和公平共享的环境公共服务是新型城镇化的题中应有之义。应以人群健康和生态平衡为基准,确立生态环境质量底线,将提供清洁的空气、安全的饮水、健康的环境等作为政府必须履行的职责,强化保障措施,加大供给力度,让人们看到政府的努力,给人们以明确的预期。

城镇化的国际经验

潘家华 单菁菁

2000年以来,我国城镇化率年均提高约1.35个百分点。这种大规模、高速度的城镇化在为经济社会发展注入强大动力的同时,也给生态环境带来巨大压力。在实现城镇化与环境保护双赢的问题上,欧美等发达国家和地区积累了一些有益经验,可以为我们提供借鉴与参考。

突出规划先行和政府引导。在城镇化早期,许多国家对城市发展放任自流,导致城市无序发展、贫民窟泛滥、卫生状况恶化、环境污染严重等“城市病”。为此,英国政府颁布了世界上首部“城市规划法”,成为第一个较为成功地治理“城市病”的国家。德国在道路交通、电力通讯、排水排污等基础设施建设方面注重发挥规划的指导作用,既立足于当前的实际需要,又着眼于未来的长远发展。日本在20世纪50年代就着手制定一系列国土与区域规划,并根据不同时期、不同地区的发展不断对其进行调整与修编,还通过制定法律强化其引导作用。挪威、丹麦、美国等则通过开征碳税、对低碳经济实施财政补贴和税收优惠,利用市场杠杆,引导鼓励企业和社会公众开展低碳行动,促进城市健康发展。

重视环境保护和生态建设。早在19世纪末,英国学者霍华德就提出了“田园城市”理论。英国在伦敦城市规划中提出应设置环城绿带,并于1935年通过“绿带开发限制法案”,保障环城绿带建设。德国政府每4年出台一轮生态建设计划,要求各地城镇规划和建设必须充分尊重当地的自然条件,追求环境的优美舒适及人与自然的和谐。荷兰对城市用地和建设规模实行年度计划控制,城镇规划和建设项目要经过严格的环评和审核后方可实施。日本在战后创造了举世瞩目的“经济奇迹”,但也成为公害泛滥的“污染大国”,为此先后颁布“环境基本法”“公害防止条例”“环境行动计划”等几十项法律法规和行动计划,开展大规模的环境保护、污染防治和生态建设,经过30多年的努力,恢复了环境的优美清洁。

加强空间管控和集约发展。空间管控作为一种有效的资源调控手段,集约发展作为提高资源利用效率的可行路径,日益成为城镇化和城镇规划的重要内容。早在1872年,面对西部开发热潮、工业化迅速推进和环境污染日益严重,美国国会就通过黄石法案,成立了世界上第一个自然保护区——黄石国家公园。截至目前,美国已设立57座国家公园、300多处自然和历史圣地、12000多处历史遗址和保护性建筑。新加坡是集约紧凑型发展的代表,尽管国土面积狭小,但仍留有60%以上的土地没有开发,是全球在城市内保留大片原始雨林的两个国家之一。

强调城乡统筹和区域协调。大多数发展中国家的工业化和城镇化往往以牺牲农业和小城镇发展为代价,造成农村凋敝、生态空间退化、城乡发展失衡,以及人口资源向大城市过度集中、环境不堪重负、区域发展失衡等问题。与之相反,欧美、日本等发达国家和地区在城镇化中期就关注并采取措施推进城乡和区域协调发展。比如,德国采取乡村城镇化、城镇分散化的方式,一方面通过土地整理、村庄更新和产业非农化,促进乡村就地城镇化;另一方面通过城镇分散化,把传统的乡村居民点直接转为工商业城镇。日本20世纪70年代确立了“大都市圈规划”“地方都市圈规划”“首都圈规划”等,以大城市为依托、以中小城市和小城镇为网络建设城市群。英国、法国、美国、韩国等也通过实施“城市群”“城市反哺农村”战略,分解大城市环境压力,促进城乡和区域协调发展。

强化智能建设和智慧管理。物联网、互联网、云计算的应用,使得城市信息化向智能化发展。2008年IBM公司提出“智慧地球”概念,在全球掀起智慧城市建设热潮:新加坡启动“智慧国2015”计划,韩国提出“U—CITY”建设大纲,日本提出“I—JAPAN”智慧城市计划,美国和欧盟国家也推出了智慧城市建设试点。日本横滨通过智能能源管理,使社区能源消耗降低25%,二氧化碳排放量大大减少。巴西里约热内卢与IBM公司联手建立智能化“城市运营中心”,强化了城市运营、环境安全和灾害预警的智能化管理。当前,智能化建设和智慧管理已成为各国提高城市效率、减少资源消耗、优化城市环境、增强国际竞争力的重要手段。

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