胡鞍钢出新书 论国家治理现代化,政府治理

 教育时评     |      2019-12-13 01:52

为国家治理现代化理论创新

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胡鞍钢出新书 论国家治理现代化

  来源:新华悦读 2014-9-10 胡鞍钢

王浦劬 (进入专栏)  

来源:中国新闻网 2014-9-9 马海燕

  《中国国家治理现代化》这部书最大的背景就是党的十八届三中全会决定和习近平同志2月17日在中央党校的讲话。尽管这一讲话的公开信息只有不足2000字,但是信息量也非常大,是中国治国安邦的重大方略。这就需要中国学术界对这一重大政治命题进行理论的、历史的、国情的、国际视角的深入研究。

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  清华大学国情研究院院长胡鞍钢今日携他的新书《中国国家治理现代化》与公众见面。他和他的同事们对于“国家治理现代化”这一最热话题的深入思考受到北大、人大等同行关注。

  所谓理论的,就直接涉及到国家现代化理论、国家制度理论、国家能力理论等。这些理论不是主要基于西方的理论,还是基于中国人创新的理论,如基于中国学者张培刚提出的工业化理论,又如基于中国领导人的现代化目标与战略,我们提出中国现代化的理论,更基于中国现代化的历史实践,我们提出中国现代化发展的理论逻辑。同样,我也与王绍光、周建明等提出国家能力理论、国家制度建设理论等,进一步阐述中国国家治理体系和治理现代化的理论和内涵。从这个意义上来看,国家治理体系和治理能力现代化就不是“舶来品”,而是当代中国现代化的应有之题,应有之意。

  

  为什么中共中央将国家治理体系和治理能力的现代化作为全面深化改革的总目标?怎样有序推进国家治理体系和治理能力现代化?胡鞍钢介绍,该书最大的背景就是中共十八届三中全会的决定和中共中央总书记习近平今年2月17日在中央党校的讲话。尽管这一讲话的公开信息只有不足2000字,但是信息量非常大,是中国治国安邦的重大方略,这就需要中国学术界对这一重大政治命题进行理论的、历史的、国情的、国际视角的深入研究。

  所谓历史的,就直接涉及到新中国初期的国家制度创建、改革时期的国家制度重建与政治体制改革。我们应当知道中国的国家治理体系是从何而来?它不是从西方照搬而来,诚如习近平同志所言,不能割断历史,不能想象突然就搬来一座政治制度上的“飞来峰”。我们还应当知道中国的国家治理体系已经达到什么程度?历史地、客观地认识和理解这一治理体系的内生性、进步性、合理性以及变革性。因为“中国创新”的最大创新,就是在人类历史上创新了不同于西方的现代国家制度。历史上曾有过农业文明时代秦始皇的国家制度创新,如郡县制等。当今,又出现了工业文明时代毛泽东的国家制度创新,如中国共产党领导国家、全国人民代表大会等制度。

   [摘要]行政体制深化改革是全面深化改革的重要内容。进入新时期以来,党的十八大、十八届二中全会对于行政体制改革进行了阐述和部署,十八届三中全会的《决定》和习近平总书记系列重要讲话,对于行政体制改革进行了全面布局和阐发,行政体制改革实践得到新的积极推进,由此使得行政体制改革形成了新的历史特点,其包括改革根据全面深化改革总目标确定自身目标,以经济体制改革为前提和牵引,坚持和贯彻社会主义市场经济方向;改革具有系统性、整体性和协同性,着力于政府管理权能责的结构性优化,体现为制约监督政府权力与开拓公民权利空间的有机结合、政府治理能力与治理制度建设并举、法治政府和服务型政府的目标并列;改革遵循公共政策创新与体制机制深化的路径。

  该书基于作者20多年关于国家现代化、国家制度建设的长期思考,将“国家治理体系和国家治理能力现代化”这一政治命题转化为学术命题,从历史视角梳理了毛泽东、邓小平等几代中国领导人如何创建、发展中国现代国家基本制度、又如何影响中国国家现代化的总进程,对十一届三中全会以来中共历届三中全会所做出的重大改革决策进行了分析。

  所谓国情的,“各国国情不同,每个国家的政治制度都是独特的,都是由这个国家的人民决定的。”就直接涉及到中国现代化发展的不同阶段,如何处理好生产关系如何适应生产力、上层建筑如何适应经济基础,反过来看,生产关系又是如何影响生产力、上层建筑又是如何影响经济基础等基本问题。在中国,就反映在几个基本的重大关系和重大矛盾中,如政府与市场的关系、国有经济与民营经济的关系、中央与地方的关系等等。我们在应用马克思主义这一基本原理时,不仅是抽象的,更是具体的;不仅是理论的,更是实践的;不仅是总结的,更是指导性的。

   [关键词]国家治理;政府治理;治理能力;行政体制改革

  作者鉴于文革时期“破立观”失败的深刻教训,提出改革开放新时代的“立破观”。所谓“立”就是制度建设,即不断完善和发展各项制度;所谓“破”,就是体制改革,即不断破除各类体制中的弊端。书中分析了政府与市场、国有经济与民营经济、中央与地方这几对重大关系演变的历史逻辑和未来发展,从实证分析角度比较了中美两国国家治理绩效,从更深层次论证了中国道路的独特性与优越性。

  所谓国际视角,就直接涉及到中国在世界范围内如何创新适合本国国情的、又基于历史演变的更具创新力的国家制度,从而从世界性现代化的落伍者、后来者到追赶者、超越者,再到引领者、贡献者。这里,我特别在第二章的表2-2中给出了中国主要指标相对美国的水平,做了实证性的分析,结果都表明中国如何从“一穷二白”的状态,仅用了60多年的时间,就变成真正具有更高现代化水平的世界大国。中国跨越式的发展,后来居上极大地影响了当前世界和人类的发展前景。此外,作者在最后第七章中专门对中国和美国治理绩效进行了国际比较,结论是中国的治理绩效优于美国。其根本原因在于中国共产党不断完善与发展国家治理体系,兼顾制度延续与制度创新,进而形成了良好的国家治理能力,与国家发展阶段相适应,与国家治理需要相因应。

  

  胡鞍钢表示,作为大学智库,要充分发挥咨政建言、创新思想、引导舆论等功能,还要与出版机构合作,将学术创新转化为社会生产力、影响力。涉及到中国道路创新、制度创新、治理创新、理论创新等也需要学者从学理角度来及时反映、不断总结,影响国际学术界。

  为什么我们要写作?原因也很简单,就是记录中国、书写中国、展现中国。我们凭着极大的学术兴趣,也凭着持之以恒的学术追求,以知识特别是公共知识为“富民强国”,即知识为民、知识报国。这不只是愿望、口号,而是知行合一。

   我国的行政体制是政治体制的重要组成部分。它是中国共产党领导现代化建设,推进经济社会文化发展的治权体系,是承接、遵循和实施人民主权、实现人民民主和国家有效治理的执行机制,也是在政府治理意义上落实依法治国方略,达成依法治国依法执政依法行政共同推进、法治国家法治政府法治社会一起建设重要任务的运行平台。由此可见,行政体制是执政党与人民、国家与社会、民主与法治辩证互动的联系结点,而行政体制改革则是推进党的领导、人民民主和依法治国有机结合和深化实现的重要纽带和实施枢机。

  写作到底是什么?我认为,写作本质上是一项深入的学术研究。对我们而言,就是每一篇国情研究报告、每一部国情研究著作,必须要有信息含金量、知识含金量、理论含金量。例如,在本书第二章的表2-3中,列出了中国经济体制改革综合评价表。为了这张表,我们首次采用目标一致法和综合记分卡法,将2003年党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,将定性目标归类计分,转化为定量目标,涉及到六大类、36大项、227个子项目标,进行逐条核对和打分,才完成了这张表。这不仅是开创性的研究工作,更是为下一个十年的全面深化改革进行评估提供了重要的方法,已经被党中央、国务院所采纳。总而言之,要有学术含金量。这就要求有新的“知识增加量”、新的“知识增加值”,增加量越大,增加值越高,所写的著作才越有价值。因此,我们一直在力图不断创新,既力图突破他人,也力图突破自己。

   新时期深化行政体制改革,是指党的十八大以来我国行政体制改革的总体谋划、理论阐述和改革实践。其中既包含十八大对于行政体制改革的阐述、习近平总书记系列重要讲话对于行政体制改革的阐发,也包含党和政府逐步推进实施的行政体制改革实践。

  如何高效率的写作呢?当前的社会科学研究,特别是国情研究,是很难由一个人来进行、来完成,这就需要一个现代智库,不仅需要有学术带头人,更需要有一个精干、团结、高效、专业化、职业化的研究团队。作为清华大学的智库,国情研究与国策研究是我们的重点研究领域,又是我们的研究专长和特色。我们十几年来都是以团队的形式高效率地进行国情研究、进行写作。这本身也是将国情研究与教书育人有机地结合在一起,不仅自己带头写作,既要“动口”,更要“动手”,还要与团队的青年教师、博士生一起写,集体研究、集体写作、集体修改,这一全过程比最终结果更重要。这样我与他们之间形成了特有的“朋友关系”。它的含义是:读书之友;写文之友;写书之友。正是在读书,包括读社会大学之书、无字之书,到写学术之文、学术之书,看到他们学术成长,我也是由衷的喜悦。

   党的十八届三中全会公报和全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,描绘了全面建设小康社会的崭新蓝图,制定了全面深化改革的总体战略,汇集了全面部署改革的重大举措,是新时期中国共产党的治国纲领。在阐述全面深化改革的战略部署中,公报和《决定》深刻阐明了新时期深化行政体制改革的方向、准则、内容和路径,是行政体制改革的行动指南。

  

   根据党的十八大文件、习近平总书记系列重要讲话、十八届三中全会文件精神和行政体制改革的实践可知,新时期行政体制的深化改革既是改革开放以来行政体制改革的继承和接续,又在全面深化改革总体部署下呈现新的理论内容和实践推进,由此呈现新的历史特点。

  

   一、行政体制改革根据全面深化改革的总目标确定自身目标

   公报和《决定》指出,全面深化改革的总目标是"完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力的现代化"

   。[1]这一总目标既是公报和《决定》内容的总纲提领,是新时期行政体制改革的战略坐标,也是确定国家治理与政府治理关系、把握和推进新时期行政体制改革的目标指针,由此使得新时期深化行政体制改革具有根据全面深化改革总目标确定自身目标的特点。

   全面深化改革总目标对于新时期深化行政体制改革的目标定位意义主要在于:

   首先,深化行政体制改革是中国特色社会主义制度的完善和发展。我国的行政体制是中国特色社会主义制度的有机组成部分,因此,作为完善和发展中国特色社会主义制度的全面深化改革,也必然包含完善和发展中国特色社会主义行政体制的深化改革。相应地,深化行政体制改革,"从根本上说是为了更好地坚持和发展中国特色社会主义。"[2]

   其次,行政体制是国家治理体系的重要组成部分,根据国家治理体系现代化的目标,深化行政体制改革的目标是政府治理现代化。

   所谓国家治理体系,在本质意义上,它"是社会利益关系、政治权力关系和公民权利关系相互联系、整体构成的有机系统。"[3]在制度意义上,它体现为"在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。"

   [4]在基本格局上,它体现为中国共产党总揽全局、统筹各方,政府、企业、社会组织和公民多主体共同治理,从而形成"一元主导、多方参与、协同治理、交互作用"的基本结构。

   在国家治理实践中,行政体制集中体现为政府治理体系。国家治理体系的利益关系结构,通常也构成政府治理体系的利益结构基础;国家治理的权力体系包含政权体系和治权体系,行政体制是国家治理的治权体系。而国家治理体系包含的公民权利,则使得政府治理意义上的行政体制不仅包含着政府权力,而且包含着行政相对人--公民的权利。如果说国家治理体系现代化包含着国家治理利益结构合理化、权力运行的科学民主循法和公民权利的依法实现,那么,作为深化行政体制改革目标的政府治理体系现代化,则要求对妨碍科学发展的利益固化状况进行深入改革,如同习近平所说,"我们要坚持改革开放正确方向,敢于啃硬骨头,敢于涉险滩,既勇于冲破思想观念的障碍,又勇于突破利益固化的藩篱。"[5]在此基础上,优化政府权力结构,推进政府权力科学民主依法高效运行;优化公民权利实现与保障机制,促进相关权利主张切实依法得以实现和得到保障。

   在政府治理制度体系意义上,政府治理体系的利益关系、行政权力关系和公民权利关系,具体体现为中国共产党领导下政府管理经济、政治、文化、社会、生态文明建设的体制机制和法律法规体系。而政府治理体系的现代化,也就是适应现代化发展的要求,改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规,不断构建新的体制机制、法律法规,使政府管理制度更加科学完善,由此实现政府治理制度化、规范化、程序化。

   再次,深化行政体制改革优化和提升政府治理能力。国家治理能力现代化的目标,规定了新时期深化行政体制改革的目标包含着推进政府治理能力现代化的要求。所谓政府治理能力,是治理主体基于公共利益的实现要求,运用政府制度管理社会各方面事务的能力,是把社会主义制度优势转化为政府治理效能的素养、素质和本领。在现代化取向上,政府治理主体包含权力主体和权利主体,因此,政府治理能力及其现代化也就相应地包含政府治理权力主体和权利主体的能力及其现代化。

   政府治理权力主体能力现代化涉及各级政府组织、领导干部和公职人员的能力和素养的提升。这就"要靠制度,靠我们在国家治理上的高超能力,靠高素质干部队伍。"[6]由此强化和提升政府在改革、创新、落实和执行制度方面的能力。就政府治理权利主体能力现代化而言,深化行政体制改革,就是在政府治理体系和过程中,参政党、社会组织和公民的利益诉求和主张要求得到有效表达和吸纳,其依法有序参与政府治理的能力得到有效提升,进而达成民主行政和民主治理。

   由此可见,全会公报和《决定》确定的全面深化改革的总目标,不仅使得十八大提出的深化行政管理体制改革,建立中国特色社会主义行政管理体制的目标[7]更加明确,而且使得国家和政府权力的循法有效行使与公民权利的依法实现和保障有机结合,使得政府治理与民主行政有机结合。而由此双重逻辑出发,建设法治政府和服务型政府,正是全面深化改革总目标在新时期深化行政体制改革方面的具体目标体现。

  

   二、行政体制改革以经济体制改革为前提和牵引

   我国的全面深化改革以经济体制改革为重点,新时期深化行政体制改革以经济体制改革为前提和牵引,这就表明,经济建设和科学发展是深化行政体制改革的动力来源,也是行政体制与经济体制深化改革、紧密互动的引力发端。新时期深化行政体制改革的这一特点,其理论与实践基础在于中国共产党人在新时期的理论遵循和实际判断:

   首先,深化行政体制改革以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、"三个代表"重要思想和科学发展观为指导,以历史唯物主义关于生产力与生产关系、上层建筑与经济基础矛盾运动的理论逻辑为遵循。十八大指出,改革旨在促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调,促进生产力和社会文明发展。[8]十八届二中全会公报明确指出,行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。[9]十八届三中全会公报深刻指出,"发挥经济体制改革牵引作用,推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应,推动经济社会持续健康发展。"[10]近来,习近平总书记论述改革的逻辑时进一步指出,"经济基础决定上层建筑。经济体制改革对其他方面改革具有重要影响和传导作用,重大经济体制改革的进度决定着其他方面很多体制改革的进度,具有牵一发而动全身的作用。……在全面深化改革中,我们要坚持以经济体制改革为主轴,努力在重要领域和关键环节改革上取得新突破,以此牵引和带动其他领域改革,使各方面改革协同推进、形成合力,而不是各自为政、分散用力。"[11]由此更加清晰地阐明了深化改革的政治经济学。

   其次,深化行政体制改革遵循党的社会主义初级阶段理论和对于我国国情的基本判断。党的十八大报告指出,建设中国特色社会主义的总依据,是社会主义初级阶段。[12]十八届三中全会公报强调指出,必须立足于我国长期处于社会主义初级阶段这个最大实际,坚持发展仍是解决我国所有问题的关键这个重大战略判断,坚持以经济建设为中心。[13]近来,习近平总书记就此进一步阐述指出,"我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变,人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变,我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变。这就决定了经济建设仍然是全党的中心工作。""坚持以经济建设为中心不动摇,就必须坚持以经济体制改革为重点不动摇。"[14]这就把历史唯物主义基本原理、社会主义初级阶段和社会主要矛盾理论和分析,我国当前和未来社会发展的历史阶段的判断与党的基本路线和工作中心有机结合,进一步阐明了新时期全面深化改革的重点、经济体制改革对于包括行政体制在内的其他体制改革的决定性地位。

   再次,深化行政体制改革基于对于我国改革进程、尤其是经济体制改革实际进程和成效状况的基本判断。改革开放以来,我国的现代化建设事业取得巨大成就。与此同时,我国的发展和建设也面临着新问题和新矛盾,当前,"制约科学发展的体制机制障碍不少集中在经济领域,经济体制改革任务远远没有完成,经济体制改革的潜力还没有充分释放出来。"[15]与此同时,我国仍然是最大的发展中国家,新时期绝大多数问题和矛盾都需要通过经济体制改革为重点的全面深化改革予以解决。因此,只有通过深化经济体制改革,才能带动和深化包括行政体制在内的其他体制改革,才能让一切劳动、知识、技术、管理、资本等要素的活力竞相迸发,让一切创造社会财富的源泉充分涌流,让发展成果更多更公平地惠及全体人民。

  

   三、行政体制改革坚持和贯彻社会主义市场经济的改革方向

中国共产党人在改革开放和建设中国特色社会主义的历史进程中,创造性地提出建立社会主义市场经济体制,从而在社会主义发展历史上,解决了其他社会主义国家长期没有解决的重大问题,实现了发展社会主义的重大理论创新。从改革开放的历史实践来看,正是确立和围绕建立社会主义市场经济体制这个目标,推进经济体制以及其他各方面体制改革,使我国成功实现了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制、从封闭半封闭到全方位开放的伟大历史转折,实现了人民生活从温饱到小康的历史性跨越,实现了经济总量跃居世界第二的历史性飞跃,(点击此处阅读下一页)

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